Міністерство хаосу Умєрова
Рік тому, 6 вересня 2023-го, призначення міністром оборони Рустема Умєрова публічно вітали низка громадських організацій (включно з, наприклад, Центром протидії корупції).
Експерти сподівалися, що Умєров, якого Зеленський позиціонував як ефективного управлінця, перетворить “Міністерство поразки“ (за Резнікова) на критично потрібне для виживання України “Міністерство перемоги“.
Вони – вірніше ми – помилилися. Двічі.
Спочатку в оцінці організаційних спроможностей нового міністра. Потім – поклавшись на непублічні спроби відкоригувати управлінський хаос, який дедалі більше поглинав Міністерство оборони.
Так само, як і з Резніковим, автори цієї публікації непублічно пробували (аргументами й аналітикою) переконати міністра Умєрова робити, здавалося б, очевидні речі. Так само, як і з Резніковим, нам це, на жаль, здебільшого не вдалося.
Цей матеріал – наша перша публічна комунікація частини системних проблем у Міністерстві оборони.
Викладене нижче не означає, що в Умєрова немає перемог. Перемоги є (і їх немало), але:
а) про них і так щодня розповідає команда Кирила Тимошенка,
б) ці перемоги і близько не перекривають системного збою в роботі ключового відомства країни, що воює.
Від “міністерства поразки” до “міністерства хаосу“
Призначення Умєрова відбулося на фоні постійних скандалів із закупівлями харчування, форми та зброї за попереднього міністра Олексія Резнікова. Тоді Умєрова в ОП позиціонували як вкрай ефективного менеджера, спроможного впоратися з надскладними викликами.
Першим пріоритетом, оголошеним міністром після призначення 7 вересня 2023 року, стала відбудова суб’єктності Міноборони, яке має “координувати периметр всіх сил оборони”.
У квітні 2024 року Умєров заявив, що міністерство нарешті почало “координувати, планувати, розробляти та втілювати стратегію всіх Сил оборони України”, а не бути лише помічною структурою, роль якої зводиться до забезпечення війська на запит людьми, зброєю та харчами.
Це правильне завдання, адже, відповідно до законодавства, ЗСУ підпорядковуються Міноборони, яке є центральним органом військового управління в Україні.
Проте Міноборони і досі лишається міністерством у підпорядкуванні Збройних сил, а сам міністр не наважується ухвалювати рішення, які можуть не сподобатися в Генеральному штабі.
До того ж міністр не встановив ефективну координацію, планування та управління в самому відомстві.
“Поясніть нам, як працює Міністерство оборони, і хто там за що відповідає,” – не раз можна було почути за останній рік від міжнародних партнерів. Аналогічне питання є і всередині країни у багатьох в силах безпеки та оборони, урядових структурах і неурядових організаціях.
За рік Умєрова офіційна структура Міноборони неодноразово змінювалася, але й досі навіть для керівників структурних підрозділів у самому міністерстві не завжди зрозуміло, хто й за що відповідає.
Наприклад, міжнародною співпрацею паралельно із самим міністром займається ще одночасно п’ять (!) заступників – перший заступник міністра Іван Гаврилюк, заступник з розвитку військової техніки та озброєння Олександр Сергій (та його департамент військової технічної політики – ДВТП), профільний заступник з європейської інтеграції Олександр Балануца (та його Департамент міжнародного оборонного співробітництва – ДМОС), заступник з інституційного розвитку Станіслав Гайдер (який координує роботу коаліцій спроможностей), заступник із закупівель Дмитро Кліменков (та його Департамент політики закупівель – ДПЗ).
Водночас незрозуміло, хто ж у міністерстві несе основну відповідальність за міжнародну військову допомогу, а саме вона є основним джерелом надходження зброї для Сил оборони.
Окрім того, чимало міжнародної співпраці де-факто координує радниця міністра Діана Давітян, яка, зокрема, відповідає в МОУ за стратегічні комунікації. Вона є близькою родичкою запорізького бізнесмена Веміра Давітяна. За нашою інформацією, це сприяло призначенню до Міноборони ексзаступника голови Офісу президента Кирила Тимошенка радником зі стратегічних комунікацій та будівництва фортифікаційних споруд. Нагадаємо, ще в 2022 році за часів роботи Тимошенка в ОП журналісти УП помічали його за кермом Porsche Taycan 2021 року випуску. Авто належало компанії Давітяна.
Загалом ключові рішення в Міноборони формуються і реалізуються саме вузькою групою радників та експертів, наближених до міністра. Вони присутні на основних нарадах за участю міністра та виконують його особисті доручення.
Всі вони не несуть відповідальності, не подають на своїх посадах у Міноборони декларацій, невідомо якими наділені повноваженнями, невідомо, чи пройшли належну перевірку для допуску до державної таємниці, але де-факто разом із Рустемом Умєровим керують основним міністерством воюючої держави.
Описана вище хаотична система управління найважливішим оборонним відомством держави суттєво обмежує швидкість і якість критичних для країни змін, які потрібні силам оборони “на позавчора”, і підриває нашу спроможність генерувати більше допомоги від партнерів.
Системний збій в управлінні Міноборони впливає негативно на чимало критичних для держави напрямків, включно з мобілізацією, оборонним виробництвом і локалізацією, підготовкою Сил оборони, застосуванням інноваційних технологій та підходів на полі бою, стратегічною комунікацією з партнерами та суспільством для вибудовування довіри.
В цій публікації почнемо з детальнішого аналізу двох напрямків – оборонних закупівель і співпраці з міжнародними партнерами.
Оборонні закупівлі
За рік у Міноборони тривало розділення функцій формування політик оборонних закупівель та, власне, проведення цих закупівель. Втім, остаточно цей розподіл так і не завершився.
Була запущена робота тилової та збройної агенцій, які мають статус державних підприємств в управлінні Міноборони, а саме – Державного оператора тилу (ДОТ) та Агенції оборонних закупівель (АОЗ).
Координує роботу обох агенцій профільний заступник Дмитро Кліменков через департамент політики закупівель (ДПЗ). Саме цей департамент за керівництва Гліба Канєвського, зокрема, має готувати нормативно-правові акти, щоб змінювати та покращувати політики оборонних закупівель. Але, на жаль, поки що не виконує ефективно це завдання та дублює функціонал з іншими департаментами міністерства, які визначають список озброєння, що його держава повинна купувати. Це своєю чергою загальмовує контрактування зброї.
Станом на серпень 2024 року перелік, на основі якого Агенція оборонних закупівель має право купувати зброю та інше обладнання для війська, формує після консультацій з Генеральним штабом дискредитований департамент військово-технічної політики (ДВТП). До липня 2024 ця структура перебувала під координацією заступника Івана Гаврилюка, а з липня 2024 отримала іншого куратора – нового заступника Олександра Сергія.
Цей департамент з 2022 до кінця 2023 року здійснював всі збройні закупівлі в МОУ. Олександр Лієв, а згодом Тоомас Нахкур, які отримали підозри у справі Львівського арсеналу, керували цим департаментом за Резнікова. Саме цей департамент ще з 2022 року накопичив більшість дебіторської заборгованості міністерства, яка сягає сотень мільярдів гривень
З весни 2024 року новим керівником ДВТП став Валерій Стецюк. Більшість посадовців ДВТП, на жаль, лишилися на своїх посадах вже за нового міністра і протягом останнього року здійснюють значний вплив на збройні закупівлі, оскільки визначають для АОЗ пріоритет у зброї, яку треба купувати.
Окрім того, ДВТП і досі управляє державними збройними контрактами попередніх років, загальна вартість яких сягає 400 мільярдів гривень, а це – розмір річного бюджету на закупівлю зброї в Україні під час війни. Вони продовжують додатковими угодами договори збройних закупівель Міноборони, підписані ще в 2022–2023, а сам ДВТП є ексклюзивним закупівельником Міноборони оборонних інновацій за застарілою радянською процедурою дослідно-конструкторських робіт (ДКРів).
Вже згадані новостворені закупівельні агенції Міноборони – АОЗ та ДОТ – показали хороший результат, почали ламати схеми постачальників- монополістів та досягають значної економії оборонних бюджетів. Провідний аналітичний центр у Вашингтоні German Marshall Fund окремо зауважив, що атаки на керівницю АОЗ Марину Безрукову свідчать про викорінення корупційних закупівельних схем через сумнівних посередників.
Саме тому АОЗ потребує інституційного захисту та посилення. Зробити це можна, призначивши наглядову раду агенції за участю визнаних міжнародних експертів.
Навесні 2024 року Міноборони оголосило відбір незалежних членів наглядових рад для ДОТ та АОЗ.
Тобто об’єктивності заради і АОЗ, і ДОТ є серйозними досягненнями команди міністра.
Але Умєров досі не призначив відібраних кандидатів, хоча негайне формування членів наглядових рад є однією з передумов зближення України з НАТО.
Особливо це критично для АОЗ. Адже 90% інформації про закупівлі агенції є закритою згідно із законом, тому тут відсутня можливість контролю суспільства над ціною, якістю та ефективністю збройних закупівель.
Після призначення потужної незалежної наглядової ради в АОЗ Україні буде набагато простіше вимагати від західних партнерів спрямовувати мільярди доларів російських арештованих активів безпосередньо на рахунки агенції для закупівель української зброї.
Хоча президент і оголосив, що пошук грошей за кордоном для закупівель української зброї – це надважливий пріоритет, міністр вже 2 місяці не призначає обрану трійку міжнародних експертів і двох кандидатів від держави до наглядової ради АОЗ.
У згаданих вимогах до України від НАТО також наголошують, що вже під час війни Україна має ліквідувати скандально відомих спецекспортерів (держпідприємства, які під час воєнного стану імпортують зброю до України) та залишити право на укладення контрактів на імпорт озброєння виключно в АОЗ. З яких міркувань Міноборони досі цього не зробило, лишається тільки здогадуватись.
Що необхідно зробити, щоб виправити ситуацію:
- Негайно призначити наглядові ради АОЗ та ДОТ. В наглядові ради мають увійти фахівці з бездоганною репутацією та досвідом роботи в сфері оборонних закупівель. Перевагу необхідно надати топовим іноземним експертам з ідеальною репутацією, з країн, які є найбільшими виробниками зброї в світі та/або найбільшими донорами зброї для України.
- Провести фінансовий та кадровий аудити ДВТП та замінити посадовців, які були причетні до скандальних чи сумнівних закупівель, доброчесними професіоналами з війська, котрі мають бойовий досвід застосування різних видів озброєння.
- Усунути дублювання функцій між департаментами, які приймають рішення щодо пріоритезації озброєння для закупівель та затягують у часі закупівельний цикл.
- Зупинити створення паралельних ДОТ та АОЗ закупівельних суб’єктів.
Міжнародне співробітництво Міноборони. Тотальний провал
Лише 17 травня 2024 року, за 8 місяців після вступу на посаду, міністр Умєров призначив своїм заступником з європейської інтеграції експосла України в Кувейті Олександра Балануцу. Він мав би стати головним відповідальним за міжнародну співпрацю МОУ.
Проте станом на сьогодні радники міністра де-факто мають більше впливу на міжнародну співпрацю Міноборони, ніж профільний заступник. А сам напрямок міжнародної співпраці за благословення міністра досі розкиданий між різними заступниками та департаментами в МОУ.
Зволікання в налагодженні міжнародної співпраці, а саме елементарна відсутність протягом 8 місяців профільного заступника та відповідно професійної координації роботи над міжнародною військовою допомогою, – коштували нам мільярдів доларів допомоги на зброю. Адже все це відбувалося тоді, коли йшла затримка голосування пакету допомоги в Конгресі США.
Загалом у Міноборони відсутня базова внутрішня експертиза щодо наявних іноземних бюджетних програм військової допомоги для України. Наприклад, в Міністерстві оборони Ізраїля лише військовою допомогою від США опікується понад 100 топових фахівців. В Україні – це умовні півтори людини.
Не маючи цієї експертизи, Міністерство оборони, на наш подив, лише в кінці серпня дізналося від громадських організацій про ризик втрати 6,2 мільярда доларів допомоги за програмою президентських списань уряду США. Це при тому, що в бюджеті України до кінця року на зброю лишається не більше як 1 мільярд доларів.
Досі в Міноборони немає єдиного інституційного центру, який аналізує наявні програми допомоги від партнерів, формує офіційні запити на збройну допомогу союзникам, визначає їхню пріоритетність, контролює стан задоволення цих запитів тощо.
Як наслідок, наші партнери отримують списки потреб в обладнанні, які нереалістично задовільнити, оскільки його вартість сягає трильйона доларів. Ба більше – такої кількості зброї в міжнародних партнерів просто немає в наявності на складах. Як і немає можливості швидко виробити все, що просить Україна.
І найголовніше – українська влада загалом і Міноборони зокрема фактично не пояснюють партнерам, які військові спроможності вони хочуть посилити або побудувати завдяки зброї союзників і яких військових цілей прагнуть досягти.
Загалом головна біда проваленої міжнародної роботи Міноборони – відсутність сформованого в координації з усіма силами оборони і якісно скомунікованого з міжнародними партнерами реалістичного плану війни. Це документ на кшталт “Книги Перемоги”, яку сформували США і Британія під час Другої світової війни та історію якої вже було детально описано рік тому.
Тоді ж міністр Умєров на форумі оборонних індустрій сказав, що пріоритетом МОУ є сформувати план і візію перемоги. На жаль, цього так і не втілили в життя.
Проблеми з формуванням запитів на допомогу від партнерів і пріоритезацією потреб на закупівлі зброї походять саме з відсутності такої стратегії.
Міністерство так і не навчилося закуповувати зброю напряму в оборонних виробників США через програми Foreign Military Sales та Foreign Military Finance, якими користуються всі країни НАТО та основні союзники США. Ці програми дозволяють частково використовувати гранти від уряду США і частково бюджетні гроші України для закупівель напряму в американських виробників необхідного обладнання.
Наприклад, сусідня Польща за останні 2,5 роки уклала серію таких контрактів зі США на десятки мільярдів доларів. У серпні минулого року Польща розпочала контракт на 96 гелікоптерів APACHE з усім необхідним сучасним обладнанням, тоді як Україна користується згаданою програмою переважно для дрібних замовлень для обслуговування вже наданої старої техніки.
Доки співпраця з американськими партнерами залишає бажати кращого та під ризиком 6,2 мільярда доларів допомоги на зброю, міністр та його наближені радники сконцентровані на розбудові відносин з Туреччиною та оборонним комплексом цієї держави. При цьому Туреччина особливо не вирізняється високим рівнем військової допомоги для України. З медіа відомо, що лише з травня до серпня 2024 міністр здійснив три робочі візити до Анкари для зустрічі з міністром оборони та іншими турецькими посадовцями.
Така наближеність до Туреччини міністра та його оточення створює серйозні перешкоди для розбудови довірливої співпраці з нашим стратегічним партнером – США. Відносини США та Туреччини в оборонній сфері є вкрай напруженими, адже в Америці переживають за витік через Туреччину чутливих військових технологій. Цей острах небезпідставний, оскільки днями Туреччина подала заявку на входження в міжурядовий союз BRICS, до якого серед інших країн входять Росія та Китай.
Що необхідно зробити, щоб виправити ситуацію:
- Розробити в координації з силами оборони реалістичний план війни, провести комунікацію з партнерами запитів на зброю, виходячи з військових спроможностей та стратегічних завдань.
- Створити потужне управління чи відділ з топ експертами, які опікуватимуться співпрацею зі США.
- Чітко визначитися, який заступник курує і який департамент в Міноборони відповідає за міжнародну військову допомогу, а також максимально укомплектувати цю структуру топовими фахівцями.
Висновки
В матеріалі вище описано лише три сфери, які є одними з ключових у міністерстві оборони воюючої країни. І які потребують негайного “ремонту”.
Управлінський хаос за керівництва Рустема Умєрова значно сповільнює, а подекуди й унеможливлює ухвалення критично необхідних ще на вчора рішень чи не в усіх сферах оборонного відомства.
Повторимо сказане на початку публікації. Написане вище не означає, що команда міністра за цей рік нічого не досягла. Це не так.
Наприклад, відбувся колосальний ривок в цифровізації армії – тут Україна об’єктивно випереджає більшість армій НАТО. Нарешті розпочато знищення пострадянської паперової звітності та зайвої бюрократії. Запущено закупівельні агенції (ДОТ і АОЗ), які вже значно зменшили корупційну маржу і мають потенціал знищити її повністю. І багато іншого.
Але, з усією повагою до міністра – цього замало. Ба більше, всі ці результати можуть стати жертвами управлінського колапсу в міністерстві. І вже стають, як наприклад, ефективність Агенції оборонних закупівель, наглядову раду якої міністр не призначає вже другий місяць.
Управлінський хаос завжди веде до поразки. В міністерстві оборони воюючої країни це може призвести до поразки України.
Авторки:
Дар’я Каленюк, виконавча директорка Центру протидії корупції
Марія Берлінська, керівниця проєкту Victory Drones (БФ Dignitas)
Альона Гетьманчук, засновниця та директорка Центру “Нова Європа”
