Неповноважна адвокатура в Україні

Останнім часом в засобах масової інформації наявна дискусія про неповноважність, припинення повноважень осіб в органах адвокатського самоврядування (ОАС) регіонів: Національної асоціації адвокатів України (НААУ), Ради адвокатів України (РАУ), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (КДКА) регіонів, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (ВКДКА).

Давайте проаналізуємо законодавство України чи дійсно адвокатурою керують особи без законних на те повноважень:  Згідно Розділу X Перехідні Положення  Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»: «1. Рішення, інші акти Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України, кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, що не суперечать цьому Закону, чинні до прийняття відповідних актів органами адвокатського самоврядування, сформованими згідно із цим Законом.    …».

Законодавець вказує, що рішення, інші акти КДКА є чинними у випадку сформування органів адвокатського самоврядування згідно із цим законом. Якщо органи адвокатського самоврядування не сформовані відповідно до закону про адвокатуру та адвокатську діяльність – їх рішення є нечинними.

Законодавець вказує, що формування органів адвокатського самоврядування повинно відбуватися виключно в порядку  закону  ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». В законі  не  йде мова про інший порядок формування органів адвокатського самоврядування, про зміну строку перебування на посадах в органах адвокатського самоврядування (РАУ, КДКА, ВКДКА, Рад адвокатів регіону), про зміну строку проведення виборів 5 років, про перебування на посадах понад два строки поспіль, про розширення тлумачення норм закону рішеннями РАУ.

Відповідно до ч.2 ст.50 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» голова та  члени кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (КДКА) обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів, стаж адвокатської діяльності яких становить не менше п’яти років та адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві, місті Севастополі і відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України, строком на п’ять років. Одна й та сама особа не може бути головою або членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд.

Відповідно до ч.3 ст.52 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» строк повноважень голови, заступників голови, секретаря і членів Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури становить п’ять років. Одна й та сама особа не може бути головою, заступником голови, секретарем або членом Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури більше ніж два строки підряд.

З 17.11.2022  у членів КДКА будь-якого регіону області, ВКДКА інших органів ОАС закінчились 5-ти річні повноваження, і у встановленому законом порядку, їх повноваження згідно закону  не продовжувались.  Відтак,  усі без виключення рішення прийняті РАУ, ВКДКА, КДКА областей  є прийнятими особами без законних не те повноважень, та є нелегітимними і такими, що в розумінні закону не набрали чинності нормативно – правовими актами.

21.09.2020 Рада адвокатів України, керуючись ст. 55, 57 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», положенням про Раду адвокатів України прийняла рішення № 69 та вирішила: 1. Затвердити роз’яснення щодо інституціонального континуїтету Національної асоціації адвокатів України та організаційних форм адвокатського самоврядування (посилання,: https://unba.org.ua/assets/uploads/legislation/rishennya/2020-09-21-r-shennya-rau-69_6332fad56de6e.pdf).  Звертаю увагу,  що прийнято роз’яснення, а не рішення.  Рішення РАУ щодо інституціонального континуїтету:  не приймалось. Відтак, застосування  інституціонального континуїтету неможливе.

Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачає формування органів адвокатського самоврядування з порушенням строку 5 років, порядку, процедури.

Враховуючи вищевикладене, можна зробити логічний і обґрунтований висновок, що органи адвокатського самоврядування,  які  діють станом на 2023-2024 роки самостійно, в порушення порядку і строків їх формування законом, протиправно  продовжили повноваження  і  є сформовані з порушенням встановленого законом порядку;  діють  неправомірно.

Для аналогічного прикладу: якщо у судді закінчуються повноваження 5 років – суддя не має права самостійно продовжити собі повноваження і здійснювати правосуддя; або, орган суддівського самоврядування (Рада суддів України) не має права самостійно продовжити судді  повноваження для здійснення  правосуддя – в порушення процедури і строків закону. Такі дії є заборонені, оскільки є процесуальний порядок, граничні строки  передбачені  законом, змінювати порядок встановлений законом повноважень у органу самоврядування не має.

Згідно ст. 43 Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»: адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов’язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності.

Згідно ст. 45 Закону: Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об’єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування. Згідно ст. 55 Закону: У період між з’їздами адвокатів України функції адвокатського самоврядування виконує Рада адвокатів України. Повноваження і порядок роботи Ради адвокатів України визначаються цим Законом та положенням про Раду адвокатів України. За змістом ст. 57 Закону: рішення Ради адвокатів України є обов’язковими до виконання. Рішення РАУ не можуть змінювати, розширювати положення закону.

З 17 листопада 2022 року в Україні діють неповноважні  органи адвокатського самоврядування – НААУ, РАУ,  ВКДКА, Ради адвокатів регіонів, КДКА регіонів, які протиправно, після припинення повноважень (5 років), без проведення виборів, а саме з 17.11.2022 року – протиправно продовжують визначати рівень фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю,  протиправно вирішують питання щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів і без повноважень притягають та позбавляють свідоцтва адвокатів, тощо при цьому протиправно не в спосіб передбачений законом  застосовуючи інституціональний континуїтет, не є введеним в дію.  

Неповноважні органи адвокатського самоврядування посилаються на рішення Ради адвокатів України № 69 щодо роз’яснень, яке  містить притаманні нормативно-правовому акту ознаки, а саме: встановлює норми права (обов`язок осіб щодо використання в професійній діяльності адвоката, членів органів адвокатського самоврядування, регулює порядок продовження строків повноважень органів адвокатського самоврядування, тощо), носить загальний характер (розрахований на членів органів адвокатського самоврядування, адвокатів, які провадять адвокатську діяльність, на виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування та осіб, які в майбутньому матимуть право на здійснення адвокатської діяльності та інших осіб, яким згідно Конституції надається професійна правнича допомога) та підлягає довгостроковому та неодноразовому застосуванню. Крім того, нормативно-правовий характер актів Ради адвокатів України підтверджується і їх обов`язковістю, визначеною ч. 1 ст. 57 Закону «Про адвокатуру» № 5076-VI та відповідно підпадає під розуміння п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Нормативно-правовий акт – акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування), так як прийнятий уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 522/7868/13). У цьому рішенні № 69 Рада адвокатів України здійснюючи невірне тлумачення поняття «континуїтет» робить наступні протиправні висновки: «Виходячи з системного аналізу зазначених норм, а також з урахуванням аналогії закону щодо забезпечення безперервності  діяльності органів адвокатського самоврядування, Рада адвокатів України роз’яснює, що задля недопущення інституційного дисконтинуїтету в адвокатурі, доцільним та обґрунтованим є застосування принципу інституційного континуїтету Національної асоціації адвокатів України та відповідних організаційних форм адвокатського самоврядування. Звідси випливає, що штучне і протиправне продовження строків повноважень органів адвокатського самоврядування має становити виключення і допускається лише за наявності об’єктивних питань підстав, які виключають можливість проведення безперешкодного та безпечного для життя та здоров’я осіб відповідних виборів, як-от неспроможність вчасного проведення таких виборів в умовах пандемії, війни.

Тобто законодавча вимога наступності (послідовності, тяглості, неперервності) повноважень органів адвокатського самоврядування обумовлює, що органи адвокатського самоврядування та їх члени продовжують виконувати свої повноваження до початку діяльності новосформованих органів адвокатського самоврядування та обрання їх нових членів.

Наведене рішення № 69 Ради адвокатів України суперечить положенням статті 43 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» в частині забезпечення виборності органів адвокатського самоврядування і  свідчить про те, що Рада адвокатів України привласнила собі повноваження органу законодавчої гілки влади.  Виключно Верховна Рада України повноважна Законом встановлювати строки повноважень органів адвокатського самоврядування приймаючи відповідні нові закони, чи шляхом внесення змін до чинних законів.

Так, статтею 55 Закону встановлено, що строк повноважень голови, заступників голови, секретаря і членів Ради адвокатів України становить п’ять років. Статтею 50 цього ж закону встановлено, що голова та члени кваліфікаційно- дисциплінарної комісії адвокатури (КДКА) обираються конференцією адвокатів регіону з числа адвокатів строком на п’ять років.

Щодо континуїтету, то його використання в Рішенні № 69 (щодо роз’яснення) Ради адвокатів України є штучною та недоречною підставою задля уникнення необхідності проведення чергових виборів до органів адвокатського самоврядування на усіх рівнях та в усіх регіонах, і як наслідок нелегітимне утримання влади поза межами строків повноважень встановлених законом. Адже континуїтет є саме юридичним інструментом, зокрема, дотримання принципу виборності органів адвокатського самоврядування, забезпечуючи сталість діяльності цих органів у період час – саме під час виборів, аж до моменту набуття повноважень новообраними  членами органів адвокатського самоврядування. Тому зрозуміло, що континуїтет аж ніяк не може  виправдовувати не проведення таких виборів чи заміняти їх.

Тобто Закон не містить жодних норм щодо наділення органів адвокатського самоврядування повноваженнями самостійно продовжувати строки повноважень на невизначений термін за будь-якими надуманими обставинами (в тому числі за надуманих підстав надуманого континуїтету). Вочевидь ухвалення таких рішень органами адвокатського самоврядування не лише суперечить принципу їх виборності, а взагалі позбавляє будь-якого сенсу цей конституційний та законний принцип.

Такі неправомірні  дії  на невизначений термін фактично унеможливили реалізацію адвокатами України право бути обраним і обирати до органів адвокатського самоврядування, унеможливили скликання регіональних конференцій, обрання і формування легітимних і повноважних після 17.11.2022  Ради адвокатів України, Рад адвокатів областей, КДКА областей, ВКДКА, ревізійних комісій, що може підпадати під ознаки кримінально карних діянь, передбачених Кримінальним кодексом України.

Суди почали масово звертати увагу на  порушення, які вчиняються Радою адвокатів України під час винесення ними рішень :

Вінницьким окружним адміністративним судом винесено рішення від 05.06.2023 у справі №120/1400/23  «про визнання бездіяльності КДКА протиправною та зобов`язання вчинити дії» про примусове вимагання і стягнення плати як незаконне збагачення верхівки адвокатури згідно рішення Ради адвокатів України від 16-17 листопада 2022 № 144 «Про реєстр дисциплінарних проваджень» та всіх попередніх і наступних є незаконним протиправним і нечинним; судом зазначено, що таке рішення Ради адвокатів України не підлягає застосуванню навіть якщо воно формально є чинним.  За аналогом, будь-які рішення РАУ які є формально чинними, однак, які не відповідають вимогам закону і порушують його, не підлягають застосуванню. Відтак, в судовому порядку визнано, що навіть якщо рішення Ради адвокатів України є формально чинним і не скасованим в судовому порядку  — таке рішення не підлягає застосуванню.

Конституційним Судом України, розглядається конституційне провадження у справі щодо неконституційності не реєстрації нормативно-правових актів НААУ РАУ, справа №3-118/2023(218/23).

Конституційним Судом України, розглядається конституційне провадження у справі щодо неконституційності обов’язкового членства адвокатів України в НААУ.

Враховуючи вищевикладене,  очевидно,  що з 17 листопада  2022  в Україні діють неповноважні  органи адвокатського самоврядування: НААУ, Рада адвокатів України, Ради адвокатів областей,  Вища кваліфікаційна комісія адвокатури України, КДКА областей.

Чи можемо ми за таких умов розраховувати на дотримання Україною міжнародних зобов’язань щодо міжнародних норм дотримання континуїтету, зокрема, виконання вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки адвокатура є складовою правосуддя України ?

Питання залишається відкритим.

Лариса Криворучко,

адвокат, доктор юридичних наук